LA JUSTIFICACIÓ I EL CONTROL DELS FONS MRR EN LA SEVA FASE FINAL: UNA EXIGÈNCIA QUE VA MÉS ENLLÀ DE L’EXECUCIÓ MATERIAL
El calendari fixat per la Comissió Europea ha esdevingut inajornable: el 31 d’agost de 2026 marca la data límit per acreditar el compliment de les fites i objectius del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència, i el 30 de setembre de 2026 la darrera sol·licitud de desemborsament. En aquesta fase final, la pràctica dels primers informes de fiscalització revela una realitat preocupant: una part significativa de les entitats executores arriba al tram decisiu amb expedients executats materialment però documentalment incomplets, amb un reporting a CoFFEE fragmentari i amb un control intern de nivell 1 més formal que efectiu.
El Mecanisme de Recuperació i Resiliència (MRR) s’articula, a diferència de la resta de fons europeus, com un instrument basat en la justificació de resultats i no de despesa. El desemborsament dels fons per part de la Comissió Europea als estats membres queda condicionat al compliment satisfactori de les fites i objectius previstos en els respectius plans nacionals. Aquesta lògica, aparentment senzilla en la seva formulació, desplega una arquitectura d’obligacions documentals i de control que resulta qualitativament diferent de la que les entitats executores coneixien en el marc dels fons estructurals clàssics, i que en aquesta fase terminal del programa s’està revelant especialment exigent.
La Comunicació de la Comissió de 4 de juny de 2025, coneguda com a Road to 2026, ha consolidat un calendari que no admet ja cap pròrroga. La pròpia Comissió ha denegat expressament les peticions d’ampliació formulades pel Parlament Europeu i per alguns estats membres, i ha urgit els estats a accelerar la implementació dels seus plans i la sol·licitud dels desemborsaments previstos. Les alternatives que ofereix la Comissió per preservar l’assignació de fons (ampliació de mesures que funcionen, segmentació de projectes no realitzables, transferència al programa InvestEU o aportacions al Programa Europeu per a la Indústria de Defensa) no eliminen la fita temporal, sinó que la confirmen. A escala interna, l’aprovació el gener de 2026 de la setena Addenda al PRTR, la denominada Addenda de Simplificació, ha reordenat el conjunt de fites i objectius (passant en l’àmbit estatal de 594 a 446 i en el de la Generalitat de Catalunya de 105 a 86), però no ha alterat la substància del règim de justificació i control, que continua ancorat en l’Ordre HFP/1030/2021 i en l’eina CoFFEE.
En aquest context, cal entendre que la justificació dels fons MRR opera simultàniament en dos plans que no es poden treballar separadament ni de manera successiva. D’una banda, la justificació específica del compliment dels vuit principis transversals que vertebren tot el sistema: compliment de fites i objectius, prevenció del frau, la corrupció i els conflictes d’interès, compatibilitat amb el règim d’ajudes d’Estat, identificació dels perceptors finals dels fons, evitació del doble finançament, principi de no causar dany significatiu al medi ambient (DNSH), etiquetatge verd i digital i comunicació. De l’altra, la justificació econòmica-administrativa ordinària, és a dir, l’acreditació documental de la despesa, la traçabilitat comptable específica vinculada al MRR mitjançant un codi comptable propi i el compliment de la normativa interna aplicable, particularment la Llei de Contractes del Sector Públic i la legislació en matèria de subvencions. Tota aquesta informació ha de bolcar-se de manera coherent a CoFFEE en totes les seves dimensions (documents de conflicte d’interès, destinataris, contractistes i subcontractistes, indicadors de fites i objectius, mecanismes de verificació i documents annexos), i ha d’anar acompanyada dels informes preceptius previstos a l’Ordre HFP/1030/2021: informe mensual de seguiment, informe trimestral de previsions, informe semestral de gestió i certificat de compliment recurrent, tots ells validats prèviament per les unitats gestores i les unitats verificadores abans de la signatura per part de l’òrgan gestor.
La distinció entre aquests dos plans no és merament formal. La pràctica dels primers controls ex post està posant de manifest que la correcta execució material d’una inversió no eximeix de res si no va acompanyada d’evidències suficients i sistematitzades del compliment de les obligacions específiques del MRR. Els informes finals de fiscalització emesos fins ara per la Intervenció General de la Generalitat (cinc finalitzats i tres més en curs, amb cinc més previstos) revelen un patró d’incidències recurrents: declaracions d’absència de conflicte d’interès (DACI) no actualitzades després de canvis en els equips intervinents; utilització de models de DACI que no incorporen les referències normatives de les ordres ministerials aplicables; manca d’evidència del cartell permanent amb indicació del finançament comunitari; discrepàncies entre els imports registrats a CoFFEE i els efectivament atorgats; absència de procediment documentat per al seguiment del principi de no reversió de fites i objectius (que el Reglament Financer projecta sobre un horitzó de fins a cinc anys); insuficient acreditació de la verificació del doble finançament; o manca de pista d’auditoria adequada en relació amb el principi DNSH. Cap d’aquestes incidències implica necessàriament una irregularitat material, però totes elles, considerades en conjunt, poden determinar una valoració desfavorable del sistema i, en els pitjors casos, fonamentar propostes de correcció financera.
L’amenaça d’aquestes correccions ha esdevingut més tangible amb la presentació, el febrer de 2026, del projecte d’Ordre estatal de reintegraments dels fons MRR, que regula les causes i especialitats d’aquest procediment. El text, en la seva redacció actual, contempla com a causes de reintegrament no només la no realització total o parcial de la despesa i l’incompliment total o parcial de fites i objectius, sinó que preveu l’aplicació del règim tributari de recaptació executiva, amb les conseqüències que això comporta en matèria d’interessos de demora i procediments de constrenyiment. La Generalitat ha presentat al·legacions per tal que el redactat s’adapti a la realitat de la justificació per resultats i al principi de col·laboració institucional, però el missatge de fons és inequívoc: el règim de devolució dels fons no executats o no justificats adequadament està en procés de formalització i no admet lectures benèvoles.
A aquesta pressió externa s’hi suma, en l’arquitectura del sistema, un règim de control intern que sovint s’ha entès més com a formalitat que com a exigència estructural. El sistema de control del PRTR s’estructura en tres nivells. El nivell 1 correspon a la pròpia entitat executora i es vertebra mitjançant la designació d’una unitat de verificació independent (UVI), funcionalment separada de les unitats gestores, l’aprovació d’un Pla de Control Intern (PCI) que defineixi l’abast, la metodologia, el cronograma de verificacions administratives i sobre el terreny, el sistema d’informes de compliment i el seguiment de les incidències detectades, i l’actuació coordinada amb el referent antifrau. El nivell 2 correspon al control intern previ de l’òrgan interventor, amb autonomia i independència respecte dels òrgans gestors. El nivell 3 és el règim d’auditories ex post atribuït a la IGAE com a autoritat de control del MRR, sense perjudici de les competències de la Intervenció General autonòmica, del Tribunal de Comptes, de la Comissió, l’OLAF, el Tribunal de Comptes Europeu i la Fiscalia Europea. La Resolució de la IGAE de 30 de desembre de 2025 ha aprovat el Pla de Control de Fons Europeus per a l’any 2025-2026, que preveu l’execució d’unes 180 auditories d’inversions per mostreig, a banda de les auditories de sistemes, les de seguiment dels resultats d’exercicis anteriors i les de sol·licitud de pagament a la Secretaria General de Fons Europeus.
L’experiència acumulada permet constatar que moltes entitats executores disposen d’un Pla de Mesures Antifrau formalment aprovat però no han implementat de manera efectiva la resta de peces del sistema. La inexistència d’una UVI clarament designada, l’absència d’un PCI operatiu, la manca d’un manual de procediments per a la implementació dels diferents principis transversals, la no elaboració d’un pla d’acció quan la matriu d’avaluació de riscos identifica un risc mitjà o alt, l’absència de qüestionaris d’autoavaluació dels annexos II i III de l’Ordre HFP/1030/2021 emplenats amb la periodicitat exigida, o la realització de verificacions sense metodologia homogènia, són situacions que no impliquen necessàriament irregularitats materials però que debiliten significativament la posició de l’entitat davant els controls ex post. La Guia de control de nivell 1 publicada per la Direcció General de Fons Europeus i Ajuts d’Estat de la Generalitat de Catalunya proporciona una metodologia uniforme per a aquesta funció, amb models de PCI, de quadre de verificació i d’informe de compliment anual, però la seva sola existència no eximeix cada entitat de l’esforç d’adaptació a la seva realitat organitzativa.
La conclusió que es desprèn d’aquesta arquitectura és inequívoca i convé afrontar-la sense circumloquis. En la recta final del MRR, una part molt rellevant del risc jurídic i financer no deriva de l’execució incorrecta de les actuacions sinó d’un sistema de justificació i control internament feble o insuficientment documentat. Les mancances que avui semblen menors (una DACI no actualitzada, un cartell d’obra no acreditat, un import a CoFFEE discrepant amb l’efectivament atorgat, un procediment de no reversió no formalitzat) són precisament les que els informes de fiscalització ja en curs estan identificant com a incidències rellevants, i les que el projecte d’Ordre de reintegraments podria activar com a causa de devolució amb interessos de demora. La fortalesa del model no depèn exclusivament de la diligència en l’execució, sinó de la capacitat de l’entitat per demostrar, amb evidències consistents i sistematitzades, que tot el que s’ha realitzat s’ajusta a la normativa aplicable i als principis transversals del MRR. Aquest és, en els mesos que queden, l’exercici que convé abordar amb criteri tècnic, amb anticipació i, quan la complexitat del marc ho aconselli, amb el suport metodològic especialitzat que permeti revisar l’encaix del model existent, identificar les bretxes en l’adequació dels expedients i en el reporting a CoFFEE, i reforçar el control intern de nivell 1 sense alterar la naturalesa pròpia i indelegable d’aquesta funció.
Faura-Casas
Per a més informació o per contactar amb Faura-Casas
blogimpulsa 