blogimpulsa

Per Víctor Almonacid Lamelas. Directiu especialitzat en innovació pública i Lletrat expert en Dret digital.

Governança robusta

Seguim amb el nostre llistat de “governances”. La següent deu el seu nom a una expressió encunyada per Carles Ramió, i tractada, entre altres, en la seva obra Governança robusta. Un nou model de gestió pública (Carles Ramió i Miquel Salvador, Editorial Tirant Lo Blanch, 05/12/2024). L’obra presenta una aproximació conceptual i aplicada a un paradigma emergent en gestió pública: la governança robusta. Un paradigma que cobra força a partir de les experiències públiques per combatre la Covid-19, constatant que l’entorn present i futur del sector públic serà turbulent. Un entorn caracteritzat per situacions que canvien de manera molt ràpida, variable i inconsistent, per vies ni esperades ni anticipables. Per fer front a aquest entorn complex i contingent, les administracions públiques han de transformar les seves bases organitzatives i els seus sistemes de gestió. El paradigma de governança robusta parteix de reconèixer el valor dels models de gestió pública vigents (burocràtic, gerencial i de governança en xarxa) però oferint alternatives a les seves limitacions per afrontar els nous reptes. L’Administració pública requereix noves estratègies i capacitats institucionals per aconseguir un nou equilibri entre estabilitat i canvi, transformant les dinàmiques vigents per desplegar una nova robustesa. El llibre ofereix una concreció teòrica i aplicada d’aquests conceptes i unes propostes d’actuació orientades a millorar el disseny i funcionament de les organitzacions públiques.

Precisament vam poder preguntar-li en el seu moment al mateix Ramió sobre això i, fins on podem publicar en aquest moment, ens va contestar: «Les transformacions a nivell organitzatiu han de ser molt profundes. Ho seran tant que estem necessitant (Miquel Salvador i jo) escriure un llibre en què utilitzem l’excusa d’un nou paradigma de gestió pública post pandèmia (Governança Robusta) per proposar aquests canvis. Resumint: incorporar una nova dimensió organitzativa vinculada a la intel·ligència institucional (gestió de la informació, anàlisi de la informació, avaluació i que tot això conflueixi per configurar una estratègia més robusta que defineixi una agenda estructurada d’innovació). Les estructures han de simplificar-se, reduir els càrrecs i llocs estructurals per aconseguir un esquelet elàstic que permeti afrontar els imprevistos mitjançant gestió de projectes i fins i tot unitats no permanents per atendre els nous reptes. Una gestió de recursos humans molt més flexible i proactiva que és impossible que puguin assumir els tradicionals serveis de recursos humans. En aquest sentit vam arribar a proposar que hi hagi dos àmbits de gestió de personal: un clàssic, semblant als actuals de manteniment del sistema, i un altre, molt més estratègic que ajudi l’Administració amb les seves noves necessitats i dominat per psicòlegs de l’organització.»

Compliance

Deien que el terme governabilitat es centra, entre altres aspectes, en el compliment de les normes. En un escenari on ja s’han creat nous organismes de control que deriven de la normativa sobre integritat, transparència i bon govern, hem d’ampliar la clàssica funció del control intern més enllà de l’òrgan interventor. Pel que fa al Govern obert, la rendició de comptes es basa en un efectiu control. El “compliment normatiu” (ha calat l’anglicisme compliance), és el conjunt de polítiques, procediments i accions que una organització realitza per assegurar que les seves activitats s’ajustin a les lleis, regulacions, normes i estàndards ètics aplicables en el seu àmbit d’actuació, i per tant és imprescindible en l’acció de govern. El seu origen es troba en l’aprovació de la Foreign Corrupt Practices Act (1977), després de diversos escàndols de corrupció i financers que van involucrar grans corporacions. Aquesta llei va introduir restriccions i exigències en temes de suborns, així com en la gestió de llibres comptables i registres. D’altra banda, el corporate compliance és un conjunt de procediments i bones pràctiques adoptades per les organitzacions per identificar i classificar els riscos operatius i legals als quals s’enfronten i establir mecanismes interns de prevenció, gestió, control i reacció davant els mateixos. El seu objectiu és aplicar mesures preventives que evitin aquests incompliments. El compliance en molts casos, i a tenir en compte l’evolució del marc legal a nivell mundial i la clara tendència en aquest sentit, ha deixat de ser una opció voluntària per a moltes organitzacions i ha passat a ser un requisit a integrar dins de la seva estratègia i estructures internes per complir els preceptes legals o bé protegir-se davant situacions de risc que posin en seriosos problemes l’estabilitat i continuïtat de l’activitat de l’organització (font: https://www.worldcomplianceassociation.com/que-es-compliance.php).

A Espanya, la Llei Orgànica 5/2010, que va reformar el Codi Penal, va marcar un canvi significatiu en eliminar la presumpció que les persones jurídiques no podien cometre delictes. Aquesta reforma va establir que les entitats legals poden ser responsables penalment pels delictes comesos per elles o en el seu nom, ja sigui pels seus representants legals, administradors o aquells sota la seva autoritat. Aquesta responsabilitat penal va quedar reflectida en l’article 31 bis del Codi Penal, quedant no obstant això exclòs el sector públic en l’article 31 quinquies.

Tot i aquesta exclusió, fora de l’àmbit penal la figura del compliance s’ha anat traslladant poc a poc a l’àmbit públic, especialment en l’àmbit del control intern, on encaixa perfectament. I això sense perjudici de l’existència, evidentment, d’un important règim de responsabilitat professional i personal (front l’esmentada exempció penal de l’Administració com a persona jurídica). I la intervenció municipal ha de contribuir a identificar i exigir aquestes responsabilitats, una tasca incòmoda però que la normativa li atribueix. Les Administracions públiques, especialment les locals, s’enfronten des de fa temps a nous reptes en la gestió. Per fer-los front, les polítiques de transparència i bon govern, i la lluita contra el frau són fonamentals, no només com a requisit legal, sinó com una eina clau per recuperar la confiança ciutadana. Aquestes polítiques permeten transformar la relació entre la societat i l’administració, facilitant un major control i rendició de comptes. Tornant als Ajuntaments, aquest és el context en què apareix el Reial decret 424/2017, de 28 d’abril, pel qual es regula el règim jurídic del control intern en les entitats del Sector Públic Local, de 28 d’abril (vegeu els seus arts. 5.2 i 29.1), molt relacionat amb les Normes Internacionals d’Auditoria (NIA) i la nova auditoria pública, i la filosofia del qual és evolucionar d’un sistema de control intern tradicional cap a un enfocament més ampli d’integritat institucional, alineat amb els estàndards de compliance i les directrius de l’OCDE.

Governança de dades

Dins de contextos incerts, una presa de decisions eficaç i encertada esdevé fonamental en l’Administració, i en aquest sentit la IA ja està jugant un paper cada vegada més important en la millora d’aquest procés en el sector públic. Des de la formulació de polítiques fins a l’assignació de recursos, la IA ofereix capacitats analítiques avançades que poden proporcionar informació valuosa i recolzar una presa de decisions més informada i documentada, fins i tot en la definició de plans integrals i estratègies completes, quan el nivell aconseguit per la informació s’ha transformat en un coneixement empíric molt qualificat, és a dir, veritable saviesa, l’esglaó més elevat de la intel·ligència. Un cop obtinguts les dades inicials, la IA és capaç de treballar amb elles per passar de les fases de trobar informació, relacions, patrons i raons, a desenvolupar principis o pautes aplicables a successos futurs; o, expressat d’una altra manera, ens permet analitzar el passat (comprendre) per afrontar el futur (emprendre, aplicar, implantar). En aquest procés, la IA demostra ser veritablement intel·ligent, perquè comprèn i manifesta certa “saviesa”, a la seva manera, clar. No prendrà decisions, però ens donarà consells excel·lents, als quals, per descomptat, caldrà passar un filtre humà, però no per això seran menys valuosos. I acabo amb una frase: un dels punts forts de la IA és l’anàlisi predictiu. La predicció és la nova planificació.

Quins riscos suposaria delegar la presa de decisions en sistemes d’IA?.El risc de deshumanitzar el públic. El matís és que, afortunadament, la IA no pot prendre decisions. Això ho prohibeix l’article 22 del Reglament general de protecció de dades (RGPD), que estableix que “Tot interessat tindrà dret a no ser objecte d’una decisió basada únicament en el tractament automatitzat, inclosa l’elaboració de perfils, que produeixi efectes jurídics en ell o li afecti significativament de manera similar”. I en la mateixa línia, l’article 14 del RIA… El que sí és legítim, i molt eficient, és delegar tasques en la IA. És a dir, automatitzar. Potser alguna d’aquestes tasques consisteixi en elaborar una proposta o redactar unes conclusions amb impacte clar en el procés de presa de decisions, però fins i tot en aquests casos, el paper de la IA no passaria de la quasi decisió. Per això no és del tot correcte parlar del “govern o governança de les dades”, i molt menys de la versió malvada del concepte, ja que no en va alguns ja parlen de “dictadura de les dades”. Hem de apel·lar al bon ús del terme governança, en la nostra opinió un tant maltractat. Quan Carles Ramió parla de “governança robusta” junta dues paraules que mariden francament bé i on l’adjectiu ajuda molt a comprendre la veritable naturalesa del substantiu.

Governança és un terme robust en si mateix, multidisciplinari, holístic. És la suma de tots els processos i de tots els actors implicats en l’acció de govern, que són molts. És un procés complex i, com tal, les dades ocupen un lloc destacat, però en la meva opinió no tant com per a que s’hagi de apostar per una “governança de les dades”. Per tant, aquí la nostra proposta és que les dades ocupin el seu lloc juntament amb la resta d’elements de la governança pública. I aquest lloc és important, però no exclusiu. La clau és la adequada interacció amb la necessària i democràtica responsabilitat humana de prendre decisions de govern.

Com trobar l’equilibri entre l’automatització i la supervisió humana en la presa de decisions públiques? En ocasions no serà fàcil, però hem d’aconseguir aquest equilibri. El més important és tenir criteris per assignar a cada intel·ligència el seu lloc. Està clar que si parlem de tasques rutinàries, bàsiques, aritmètiques, repetitives o fins i tot cognitives però que no passin del nivell de cognició simple, es poden automatitzar. D’altra banda, la mateixa llei estableix en infinitat de preceptes la responsabilitat dels càrrecs i empleats públics. Aquesta responsabilitat no es pot automatitzar, i per tant la presa de decisions que va associada a aquesta responsabilitat, tampoc. En la meva opinió, el punt de conflicte pot venir per la IA generativa, perquè la seva creativitat és gairebé humana. A aquest tipus d’intel·ligència no la podem nomenar Alcalde o Conseller, però sí li podem preguntar què faria davant d’un determinat problema. I donarà una bona resposta, però hem de filtrar-la de manera crítica, i sobretot “humana”. Un concepte interessant ja citat és el de “biaix d’automatització”. Es defineix com la tendència de les persones a confiar excessivament en les decisions o recomanacions d’un sistema automatitzat, sobretot quan ja ha demostrat ser altament fiable. Tant arriscat és desconfiar sistemàticament de la tecnologia com no qüestionar-la.