blogimpulsa

Per Víctor Almonacid Lamelas. Directiu especialitzat en innovació pública i Lletrat expert en Dret digital.

Governança pública

El terme governança fa referència al conjunt de processos, estructures i mecanismes mitjançant els quals es prenen i s’executen decisions en una organització, institució o territori, involucrant diversos actors, tant públics com privats. A diferència del concepte tradicional de «govern», que se centra en l’acció unilateral del poder públic, la governança emfatitza la interacció, cooperació i coordinació entre diversos agents, incloent administracions públiques, empreses, societat civil i organismes internacionals.

Des d’una perspectiva tècnica, la governança es caracteritza per els següents elements clau:

-Pluralitat d’actors: no es limita a l’administració pública, sinó que inclou entitats privades, ONGs, organismes multilaterals i la ciutadania, que participen en la presa de decisions i en la implementació de polítiques.

– Xarxes de governança: en lloc d’estructures jeràrquiques tradicionals, la governança opera a través de xarxes i mecanismes col·laboratius on diferents actors influeixen i negocien en la formulació de polítiques i regulacions.

– Mecanismes de regulació i control: es basa en normatives, estàndards i principis que garanteixen la legalitat, transparència i eficiència en la gestió de recursos i en la presa de decisions.

-Transparència i rendició de comptes: la governança efectiva requereix sistemes d’auditoria, avaluació i supervisió per assegurar la responsabilitat dels actors involucrats.

– Participació i deliberació: es promou la inclusió de diferents grups d’interès mitjançant mecanismes de consulta, col·laboració i participació activa en la formulació de polítiques públiques.

– Ús d’eines tecnològiques: la governança moderna incorpora tecnologies com l’open data, la intel·ligència artificial (IA) i els sistemes d’informació geogràfica per optimitzar la gestió i la presa de decisions basades en dades.

En l’àmbit de la governança pública, el que ens ocupa, el terme s’utilitza per descriure la capacitat de les administracions per gestionar eficaçment els recursos, garantir la prestació de serveis i coordinar polítiques amb altres nivells de govern (supranacional, estatal, autonòmic i local). Un exemple és la governança multinivell, que regula les interaccions entre administracions de diferents nivells territorials dins de sistemes descentralitzats. D’altra banda, en l’àmbit corporatiu, la governança empresarial fa referència als principis i estructures que regulen el funcionament de les companyies, garantint la protecció dels interessos dels accionistes, la transparència financera i el compliment normatiu.

Governança i governabilitat

Governança i governabilitat no són sinònims. És cert que estan estretament relacionats, però la seva utilització indistinta no és encertada. En efecte, la governabilitat fa referència a la capacitat efectiva d’un govern per exercir la seva autoritat, implementar polítiques i garantir l’ordre dins d’un territori. És un concepte més centrat en l’estabilitat política i la conjuntura del moment, l’eficàcia del sistema institucional i el compliment de les normes. Per aquest motiu, els representants polítics parlen de pactes que asseguren la governabilitat, o de normes concretes que contribueixen a la governabilitat. En canvi, governança, com ja hem vist, és un concepte més tècnic que fa referència als processos, estructures i mecanismes inherents al procés de presa de decisions i la coordinació entre els múltiples actors implicats, tant públics com privats. Es centra en com es governa, no només en qui governa. Expressat d’una altra manera, la governabilitat és un concepte més vertical i lligat a l’Estat i les seves institucions. Es mesura en funció de l’estabilitat política, la legitimitat de les normes i l’efectivitat del govern per fer complir les seves decisions. Per la seva part, governança és un concepte més horitzontal, basat en la interacció i cooperació entre diversos actors (governs, empreses, societat civil, organismes internacionals, etc.), promovent un model més participatiu i descentralitzat de presa de decisions. Per això diem que un país amb alta governabilitat té institucions sòlides, normes clares i mecanismes efectius per mantenir l’ordre i executar polítiques públiques; mentre que un país amb bona governança implica que el procés de presa de decisions és inclusiu, transparent i participatiu, amb col·laboració entre el sector públic, privat i la ciutadania. Ambdós conceptes poden coexistir, però una bona governança no sempre implica alta governabilitat, i viceversa.

Precisament, el terme “governança” apareix a partir del debat europeu sobre la governabilitat. Ve precedit d’un debat terminològic per traduir «governance», que finalment va derivar en la paraula francesa «gouvernance» i «gobernanza» o «gobernabilitat» en castellà. En qualsevol cas, la governabilitat està sotmesa a un procés de decantació conceptual en la Unió Europea. De fet, les Comunitats Europees en els seus orígens no són més que un intent per reconstruir les esperances d’una millor governabilitat de l’Europa occidental, a través d’un projecte d’integració. Com afirma Ordóñez Solís [1]: “Les variants terminològiques de la governabilitat són indicatives també de la dificultat per establir un concepte precís d’aquest terme polític els efectes dels quals són, també, difícils de concretar. Tot i que tampoc no hi ha dubte que la governabilitat es refereix a la distribució del poder públic i a la millora del seu exercici”. Però la governabilitat, un concepte com veiem molt europeu i avui dia relacionat amb la IA[2],afecta no només a la transferència i delimitació de poders sinó també, i molt especialment, a la cooperació entre les autoritats nacionals i les institucions comunitàries en el compliment de les obligacions derivades de les polítiques i les normes de la Unió Europea. Per tant, la solidesa i l’eficàcia dels aparells estatals, en l’exercici de les seves funcions (normatives, administratives i judicials) i en la participació de les seves diferents esferes de poder (Estat central, Regions, Entitats locals, etc.) constitueixen un element fonamental de l’exercici del poder a la UE. Per altra banda, un component essencial del nou concepte de governabilitat és el principi de subsidiarietat. La subsidiarietat ha resultat un terme molt difícil de precisar en la pràctica i amb efectes molt diferents. De fet, es pot comprovar una doble dimensió i uns efectes correlatius: en l’àmbit polític, la subsidiarietat ha permès la formulació de les més variades i dispars propostes; però des del punt de vista pràctic i executiu els seus efectes són molt més reduïts. Així, per a alguns la subsidiarietat evoca la perspectiva federal; per a altres, entre els quals ens incloem, la proximitat al ciutadà i la transparència; i fins i tot per determinats sectors suposa el punt de suport per renacionalitzar part de les competències assumides per la Unió Europea. En resum, la subsidiarietat té a veure amb l’eficàcia en l’actuació dels poders públics. Recordem que aquest principi va ser objecte d’un dels debats més interessants que va polaritzar l’adopció i la ratificació del Tractat de Maastricht. Posteriorment, els Tractats d’Amsterdam i Niça van adoptar un Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat que intenta codificar els acords i les declaracions institucionals adoptades a Maastricht. La formulació de la subsidiarietat es refereix fonamentalment a la distribució de competències entre la Comunitat Europea i els Estats membres, especialment quan es tracta de competències concurrents; tot i que també ha estat freqüent invocar la subsidiarietat en relació amb l’aplicació del Dret europeu pels Estats membres.

Governança local

Sovint insistim en aquest component territorial, amb especial èmfasi en la defensa del local, i de fet hem parlat en nombroses ocasions de l’administració local com l’administració del futur, d’acord amb el principi europeu de subsidiarietat, i els universals de proximitat i govern obert. Doncs bé, entenem que tots aquests conceptes, “governabilitat”, “governança”, “subsidiarietat”, «descentralització», «proximitat», «open government» (govern obert), «economia del bé comú«, «bon govern«, es barregen en el context actual donant lloc a un terme híbrid que ha de créixer: el de “governança local”.

Però la “governança local” no apareix com a principi, a diferència del de subsidiarietat, consagrat en els textos normatius europeus, tant els de rang constitucional com de Dret derivat. No obstant això, no sembla indispensable la consagració expressa del concepte «governança» o del «principi de la governabilitat» als Tractats comunitaris. En primer lloc, aquesta tasca seria realment delicada, ja que la governança no és exactament un principi, mentre que la governabilitat no és quelcom substantiu sinó merament procedimental o instrumental. A més, la governabilitat deriva del poder atorgat pel ordenament jurídic i exercit d’acord amb criteris específics com el de subsidiarietat, transparència, proximitat a la ciutadania, etc., principis que ja van ser consagrats pels Tractats de Maastricht i d’Amsterdam. No obstant això, sí que es podria entendre que el principi de bona gestió financera és una formulació expressa i concreta de la governabilitat. La «bona gestió financera» és un principi proclamat pel Tractat, que ha estat objecte d’una elaboració detallada pel Tribunal de Comptes comunitari i que ha tingut conseqüències beneficioses per a la gestió adequada de les finances de la Unió Europea, encomanada tant a la Comissió Europea com a les autoritats nacionals. Estem més familiaritzats amb conceptes com «bon govern» o «bona administració», que tampoc no són sinònims entre si, però sens dubte el concepte germà de «bona gestió financera» hauria de tenir més pes. Tornant al local, potser no sigui fàcil conciliar aquest principi de bona gestió financera amb el de governança local, a causa de la crònica insuficiència financera dels Ajuntaments.

Però l’acció local queda igualment legitimada. A nivell de dret intern, també estem més familiaritzats amb «descentralització» que amb «subsidiarietat». Els municipalistes vam voler anomenar “segona descentralització” a un procés mai produït, però que encara esperem, de descentralització de segon grau, que en aquest cas derivaria competències de les CCAA o les regions als Ajuntaments, amb la suficient cobertura financera, i es basaria en un procés lògic d’evolució descentralitzadora recolzat jurídicament en principis constitucionals tan importants com els d’autonomia local, descentralització (ambdós de la Constitució Espanyola) o subsidiarietat (del Tractat).

Partim de la premissa que la LRSAL va ser una llei irreal que va categoritzar els serveis públics locals en propis, delegats i una tercera categoria a la qual Jiménez Asensio va anomenar amb molta encert “disponibles”, però que tothom coneix com “impropis”. Però les competències municipals venen establertes en la legislació autonòmica sectorial, i no en la llei bàsica, que en aquest sentit es limita (i ha de limitar-se) a recollir «llistats de serveis». L’Estat segueix sent important per a la coordinació i homogeneització dels processos de repartiment del poder territorial, però deixant que aquests es produeixin en o entre altres instàncies.

Per altra banda, el següent pas a la descentralització de segon grau és la despolitització de les decisions, afirmació aquesta que convé precisar. En efecte, el demanat increment de les competències locals ha de comportar implícitament un augment de poder polític en el sentit que les competències, per entendre’s realment transferides, han d’acompanyar-se de amplis poders de decisió sobre les mateixes, perquè si no estaríem delegant meres “competències d’execució”, sense cap marge de discrecionalitat política, una etapa per la qual hem passat i que ha de ser entesa superada. Més competències sobre les mateixes o més serveis i, que quedi clar, molta més finançament (més i més procedent de recursos propis). Des d’aquest punt de vista resulta clar que el poder polític de les Administracions Locals (sobretot municipals) està cridat a augmentar, el qual és innegable en un escenari d’augment de les competències, de les potestats sobre aquestes competències, dels serveis públics municipals, del poder de decisió i del poder de pressupostació. Els Alcaldes del futur, sense perjudici dels adequats mecanismes de control, seran “gestors públics” importants, decisors i decisius, i gaudiran, dins de les directrius europees, nacionals i autonòmiques, d’un ampli marge de decisió i aplicació, i això no només en base a la legitimitat democràtica del seu govern, sinó a la cada vegada més freqüent gestió basada en dades, qüestió a la qual ens referirem més endavant. A això hem d’afegir la creixent figura de la direcció pública professional, el qual paper en la gestió serà protagonista, òbviament sense assumir rols de comandament que no li corresponen, però sí deixant aquesta empremta objectiva i professional, capaç de conciliar legalitat i oportunitat, en els assumptes en què participi. D’aquesta manera s’entén aquest increment del poder polític dels Ajuntaments que, no obstant això, ve de la mà d’una objectivació, despolitització i professionalització de la gestió.

El citat treball d’Ordóñez Solís insisteix en la idea del concepte de governabilitat al servei d’un nou sistema inspirat en la distribució de poders i competències, en relació amb el principi d’eficàcia, una teoria que avala el poder local: “La governabilitat a la Unió Europea és una manifestació de l’esforç de tots els poders, qualsevol que sigui el seu àmbit (internacional, comunitari europeu, nacional, regional o local), per ser més eficaços i per respondre als reptes de les societats del nostre temps. Per aquesta raó, les autoritats nacionals i les institucions comunitàries han de comptar amb mecanismes constitucionals i institucionals sòlids i ben assentats per fer front al vertiginós canvi tecnològic i social”. Doncs bé, aquest “mecanisme sòlid i ben assentat” es diu Ajuntament. El servei públic municipal és massa important com per acceptar una mala gestió, fins i tot una gestió simple. De fet, el local cada cop requereix menys “gestió ordinària” i més de gestió extraordinària, és a dir, d’innovació i lideratge, en la línia que apunta Drucker (vegeu la imatge). Si lideratge és fer el correcte, sens dubte el lideratge té un component ètic.

---

[1] David Ordóñez Solís. «La Gobernabilidad en Europa: de cómo repartir el poder y mejorar su ejercicio en la Unión Europea», Entemu, nº 12, 2000, págs. 85-124.

[2] Véase el Informe de la ONU “Gobernanza de la Inteligencia Artificial en beneficio de la Humanidad”. Fuente: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/governing_ai_for_humanity_final_report_es.pdf