blogimpulsa

Per Víctor Almonacid Lamelas. Directiu especialitzat en innovació pública i lletrat expert en dret digital.

És un plaer per a mi inaugurar aquesta secció dedicada a la innovació pública, donant compte de la principal problemàtica que afecta precisament la innovació pública, que no és altra que la manca d’instruments per desenvolupar polítiques públiques d’innovació i, com a problema derivat, per articular la col·laboració públic privada. El nostre marc jurídic, protagonitzat principalment per la Llei de Contractes del Sector públic, dona molt poc marge de fugida dels rols tradicionals: Administració, ens contractant; empresa privada, contractista. Trobem a faltar la regulació i sobretot la utilització de mecanismes específics que facilitin la innovació. La normativa s’actualitza de manera lenta, i no sol incloure instruments jurídics que responguin en temps real a les demandes de la societat. Explicat de manera més precisa, no és que no hi hagi un mecanisme vàlid per fomentar el desenvolupament de solucions innovadores, és que “el poc” que tenim xoca amb la cultura administrativa preexistent i, de vegades, fins i tot amb la resta de l’ordenament jurídic.

En efecte, no tenim gaire experiència en el foment de polítiques públiques d’innovació, especialment als ajuntaments. La premissa és la desconfiança del sector privat, únicament perquè té “ànim de lucre” (només faltaria!), però i si aquest sector privat té la idea, la solució innovadora o fins i tot el múscul que ens cal en el desenvolupament de els serveis públics? Aleshores, els interessos particulars coincidirien amb l’interès general, i no hi ha res de dolent en això, sinó tot al contrari. Però fins i tot quan s’identifica aquesta solució, l’encotillada normativa de contractació pública moltes vegades provoca indirectament el seu propi incompliment, i alguns expedients són poc més que allò de “vestir el Sant”, una pràctica fraudulenta que evidentment no podem avalar. La veritat és que la normativa reguladora de la contractació pública no està preparada per a la innovació: ni els procediments ni els terminis són els adequats. La innovació es mou a un altre ritme. La paradoxa és que és precisament la Directiva 2014/24/UE la que recull el concepte «innovació», i el defineix com la “introducció d’un producte, servei o procés nous o significativament millorats, que inclou, encara que no s’hi limita, els processos de producció, edificació o construcció, d’un nou mètode de comercialització o un nou mètode d’organització a les pràctiques empresarials, l’organització del lloc de treball o les relacions exteriors, entre d’altres amb l’objectiu d’ajudar, que ajuda a resoldre desafiaments socials o donar suport a l’estratègia Europa 2020”.

D’altra banda, a més de la contractació pública disposem de mecanismes tradicionals i més moderns per assolir aquest mateix objectiu, com ara les clàssiques subvencions (l’antiga “acció de foment”); el Govern Obert, on la participació i la col·laboració dels diferents actors públics donen aquest feedback necessari per millorar la gestió pública; el rol de la Universitat, un dels actors, com a eix central del coneixement i la innovació; el desenvolupament d’una gestió basada en les dades objectives i de qualitat (govern de les dades), davant de la tradicional “gestió per ocurrències”, que fomentaria així mateix una gestió completa de la dada que acabaria en la transparència de dades (la qual sens dubte fomenta la innovació) i la rendició de comptes.

La problemàtica descrita s’ha agreujat els darrers anys, en part per la pandèmia. Amb una gestió pública basada fonamentalment a apagar focs, hem arribat al moment actual, en què segurament estem tocant fons, perquè tant el sector públic com el privat estan tècnicament arruïnats per una situació que ha demostrat que no teníem resiliència, i perquè ni els serveis públics són del tot públics, ni els serveis municipals són del tot municipals. D’aquest context van sorgir els PERTE, que són projectes estratègics per a la recuperació i la transformació econòmica amb un potencial important, del qual ens interessa fonamentalment aquesta innovació semànticament relacionada amb la transformació. I sí, es pot entendre com un instrument de col·laboració públic privada, creat en aquest cas pel Govern d’Espanya el 2020 per fomentar projectes de caràcter estratègic amb capacitat d’arrossegament per al creixement econòmic, l’ocupació i la competitivitat de l’economia. Però l’estat juga a una altra lliga. A l’Administració Local sempre li arriba el finançament amb comptagotes, i per això sempre es troba en situació de crisi financera: com finançarà el sector privat si no té finançament propi? Com van aquests Pressupostos per al 2025? Sens dubte és el moment de redescobrir la col·laboració públic privada (compra pública d’innovació, sandbox per a IA), sense deixar de posar en valor, per descomptat, els serveis públics essencials, en què de fet també hauríem d’incorporar solucions innovadores que milloressin la seva eficiència.

Parlant de serveis públics, observem com la revolució de la IA és més aviat una evolució. Suggereixo tornar, si és que algun dia es va iniciar, a aquell projecte que anomenàvem Smart City. El terme definitivament va perdent vigència, sobretot perquè sembla que discrimina els municipis mitjans i petits, que per definició no són “ciutats”, a més que el seu equivalent per als pobles, Smart Village, mai no va acabar de calar. Però no hem d’oblidar que en realitat parlem de la “gestió de serveis públics”, que ve d’una etapa no tecnològica en què aquesta gestió es fa normalment a través d’un concessionari poc controlat per l’Administració i per les dades, cosa que suposava un risc clar per a l’eficiència i la qualitat del servei, malgrat la bona teòrica voluntat de tots plasmada en un contracte. Però el temps va passar i la implementació de la tecnologia als serveis públics municipals no hauria de ser monopoli exclusiu de les grans ciutats, i aquí les Diputacions i altres entitats supramunicipals hi tenen molt a dir.

Per això, hem de posar en valor l’època en què alguns municipis com l’Alzira van sensoritzar els serveis. En efecte, les dades obtingudes dels sensors ubicats en infraestructures i espais públics ens van permetre optimitzar la gestió dels serveis públics vinculats a aquests elements. A dia d’avui, la IA s’erigeix ​​en l’evolució o la fase avançada d’aquell projecte, i podem dir que és aplicable a la pràctica totalitat de serveis municipals. Col·laboració públic privada i serveis intel·ligents? Sens dubte, les administracions locals poden col·laborar amb el sector privat per implementar projectes de municipis intel·ligents, bessons digitals, compra pública d’innovació i sandbox, entre altres mecanismes amb clar suport legal, que es basen en la IA per optimitzar serveis urbans com la recol·lecció de residus, l’ús d’energia i la mobilitat.

De fet, la IA recupera l’oportunitat de reactivar aquella primera col·laboració públic privada que va passar de puntetes per l’Administració Local. La inversió en recerca és un dels punts febles de les polítiques públiques governamentals en els darrers anys, però invertir en recerca i desenvolupament d’IA per impulsar la innovació ens permet retroalimentar-nos d’aquest mercat incipient. L’Administració té l’obligació de fomentar i mantenir-se al corrent dels avenços tecnològics, desenvolupant nous mercats que reactivin la malmesa economia. En tot cas, si volem que el servei públic sigui innovador, les administracions lògicament hem de comprar innovació. I apostar per la innovació. Això tampoc és nou. Des de fa anys disposem de la figura al·ludida de la compra pública d’innovació, amb poc recorregut (però molt interessant) al nostre país, i molt més utilitzada a Europa. Ara cal afegir el marc jurídic del Reglament d’Intel·ligència Artificial (capítol VI, arts. 57 i següents). Europa també aposta per l’establiment dels anomenats entorns de proves reguladors i proves al món real (sandbox) per tal de fomentar i garantir que les empreses, especialment les pimes, puguin desenvolupar solucions d’IA sense suportar pressions incompatibles amb el lliure mercat per part dels gegants tecnològics. Precisament, el Reglament esmentat regula els “Espais controlats de proves per a la IA”. Aquesta és una política al servei del Mercat Únic Digital europeu i una bona mostra de col·laboració públic privada.

Pel que fa als Ajuntaments, la seva pròpia naturalesa d’administració més propera a la ciutadania, els atorga un paper clau en la creació i el foment de “sandboxes” per al desenvolupament de la IA dins dels diferents àmbits “locals”, i per això pot adaptar-se a entorns com els d’un barri, municipals, urbans, i, si escau, interurbans, en relació als quals probablement intervingui la Diputació, una entitat local supramunicial (Comarques, Mancomunitats) o, si no, s’articuli mitjançant un conveni interadministratiu. Un sandbox municipal és un entorn de proves controlat on els Ajuntaments i les empreses, essencialment les startups (que no només són empreses de recent creació sense que solen estar molt recolzades a les TIC, i fins i tot dedicar-s’hi), poden experimentar amb les noves tecnologies (amb la IA de forma principal però no exclusiva), i fer-ho en condicions reals, amb un marc regulador més flexible alhora que controlat i constantment supervisat. Aquest enfocament permet innovar i desenvolupar solucions sense córrer els mateixos riscos que en entorns completament oberts, “de mercat”, amb costos reals i, sobretot, amb usuaris i consumidors reals.

Una altra figura que es recolza en les últimes tecnologies (IA, realitat virtual), és la del Bessó Digital, que es defineix com una rèplica virtual d’un ens físic que utilitza les dades en temps real enviades pels sensors de l’objecte, per simular comportament en situacions reals i assajar diferents situacions. Per la seva banda, l’anomenat Bessó Digital Urbà (GDU), també conegut com a Urban Digital Twin, representa un avenç significatiu en la gestió i planificació urbana en proporcionar un model digital precís i en temps real d’un municipi (normalment una ciutat). Aquest model s’alimenta d’una àmplia gamma de dades i informació recopilades de diverses fonts, com ara sensors IoT, sistemes d’informació geogràfica (GIS), imatges de satèl·lit, dades de trànsit, dades meteorològiques i més. Integrant aquestes dades en un sol lloc, el GDU ofereix una representació detallada i completa de la ciutat i les seves infraestructures.

Anem finalitzant. Aquesta ha estat una reflexió breu, però amb nombroses propostes. Algunes tractarien de contrarestar l’al·ludida problemàtica que afecta la contractació pública. La nostra proposta és que desenvolupem la cultura de la negociació en la contractació a través dels instruments legals que, encara que infrautilitzats, ho permeten: procediment negociat, diàleg competitiu, contractes per a investigació i desenvolupament, contractes de concessió de serveis amb incorporació de tecnologia “a càrrec” del concessionari; compra pública d’innovació i associació per a la innovació (el seu procediment), concursos de projectes (on es presenta una idea davant d’un jurat, donant cabuda a les startups). Salvem la contractació pública. És possible si la mirem amb altres ulls. Curiosament, l’art. 1 de l’antiga Directiva europea de contractació (2004/18), no transposat finalment a la llei de contractes de 2007, definia contracte públic com aquell en què un o diversos poders adjudicadors reben obres, serveis o subministraments d’un o diversos operadors econòmics .

Finalment, podem parlar de contractació pública o de govern obert, fins i tot de projectes europeus i bessons digitals, com a mecanismes de desenvolupament de la innovació pública. Però no podem tancar sense recordar que “abans” hi havia la nostra estimada administració electrònica. Fa més de dues dècades va ser definida per la Comissió Europea d’una manera que, potser intencionadament, ha resistit molt bé el pas del temps:

“Administració electrònica o eGovernment” es defineix com la utilització de les tecnologies de la informació i comunicació a les administracions públiques, associada a canvis en l’organització i noves aptituds del personal. L’objectiu és millorar els serveis públics, reforçar els processos democràtics i donar suport a les polítiques públiques”.

Després de tot, una bona digitalització associada de la reducció de tràmits i càrregues administratives no deixa de ser una gran mesura, potser el “pas u”, per fomentar la innovació empresarial (e-Procurement, sandbox, B2G), especialment de les PIMES i les startups innovadores (principal però no exclusivament tecnològiques), aclaparades per la burocràcia i la necessitat d’acreditar solvència i experiència. És un bon moment per canviar el paradigma. Els Ajuntaments ja poden fer servir IA per identificar àrees clau on les diferents formes de col·laboració públic privada puguin tenir un major impacte, optimitzant recursos i millorant la provisió de béns i serveis per a la ciutadania, normalitzant aquest tipus de relacions i “superant” l’antic model client-proveïdor.

[1]Comunicació de la Comissió, de 26 setembre 2003, al Consell, al Parlament Europeu, al Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions – El paper de l’administració electrònica en el futur d’Europa [COM (2003) 567 final – no publicada al Diari Oficial]. Font: https://eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/summary/egovernment.html